新契约主义的治理模式
作者:教务处 来源:本站原创 发布时间:2008-05-06

[摘  要]新契约主义是地方政府治理的一种全新研究途径和战略工具。新契约主义的勃兴缘于地方政府治理中传统官僚制的式微、后工业社会对新治理模式的呼唤及契约理论在社会科学的复兴特别是政治学和经济学契约主义的复归。新契约主义有三种治理形态:市场式模式、企业型政府和新公民治理。新契约主义的再生为地方政府治理提供了“再造良方”和“发展图景”。

  [关键词]新契约主义;地方政府;治理;模式 

  治理理论及实践模式在当今公共管理尤其是政府领域大行其道,主导着整个政府变革的话语权。联合国开发署和教科文组织、世界银行及《国际社会科学》等国际组织和学术杂志极力推介与译介治理尤其是善治的制度模式和成功典例。地方是政府治理的细胞,是国家权威和公民社会的桥梁与纽带,地方政府结构功能的整合又关乎整个国家核心竞争力的增强。故此,把治理研究聚焦于地方具有重要的意义,“治理本质上是地方性的,地方治理被人们认为是实施民主治理的理想场所,是公民实行自主自治管理的实验和训练场。”[i]构建地方政府治理全新的分析框架、制度设计与战略工具便成为学术研究和行政革新的内需。

  一、学科话语中的契约主义
  契约主义或契约论的研究并不是一个全新的话题和学科领域,政治学、经济学、社会学和法学等学科早已涉足并取得丰硕理论成果。作为政治学研究对象的契约论可以追溯到古希腊的智者学派,历经霍布斯、洛克、卢梭、康德而达到巅峰,当代罗尔斯和诺齐克扛起了复兴政治契约论的再生大旗。政治契约论以“契约”的观点来说明社会和政治现象,认为政府的合法性来源于社会契约而不是家庭、强力和宗教,主张主权在民,强调政府对公民负有责任且必须达到契约的约定。契约理论在法学的发展研究史中也一直占据着显著的位置,西方近代法学契约理论将契约观念引入政治领域,从而论证了权力的正当性及有限政府论。
  契约主义成为公共管理尤其是地方政府治理研究的新领域和制度设计发生在20世纪80年代之后,它的形成并不是偶然的而是缘于地方政府治理中传统官僚制的失效、后工业社会对新治理模式的呼唤以及契约理论在社会科学的复兴特别是政治学和经济学契约主义的重旺。学者们纷纷从社会科学的契约理论丛林中为地方政府治理把脉并涌现了一大批治理的“植物群落”如罗尔斯的正义契约论、布坎南的宪制契约论、高蒂尔的新意识形态契约论及以奥斯本、萨瓦斯为代表的经济契约合同论。地方政府治理中的新契约主义突破了政治学、经济学、社会学和法学等传统学科的藩篱“专属区”,把触角敏锐地延伸到公共管理的治理领域,是故,我们称之为“新契约主义”。
  新契约主义的界说离不开对契约的解读。在中国古代,契本意为刻;约本意为绳索,亦有缠束之义。二字相连即指人们在社会交往中,将事先约定的事项用刀等工具刻在金属、木材、石材等物质上,以此作为约束双方信守诺言的凭证。《现代汉语大词典》将契约定义为:“双方或多方共同协议订立的条款文书。”社会契约论的集大成者卢梭把契约看作是理想中的政府建立的基础或合法性的来源。在中西方学者的视界中,契约均强调的是约定主体之间的一种义务责任。基此,地方政府治理视域中的新契约主义可以新解为:借鉴政治学、经济学、管理学等社会科学的学科框架、理论假设与价值关怀,将契约的理念模型、运作模式和战略技术移植到地方政府治理领域中来,通过政治研究途径的法律与道德契约和经济研究途径的契约合同,打破地方政府治理中长期存在的政治国家与公民社会、公共部门与私人部门、市场与计划两分法的传统思维模式,创新地方政府治理体制,再造地方政府治理流程,提升地方政府治理能力,以实现地方公共物品和服务的有效供给。新契约主义蕴含了理念与实践、效率与公平相统一的特征,强调以契约合同为核心,但又不完全等同于市场化和民营化,而是效率激励机制与公平民主机制的内在结合。

  二、新契约主义的勃兴动力
  在过去的10年或20年内,全世界的地方政府都一直在经历一种变迁过程。[ii]变迁的旨趣在于如何在一系列内外部环境挑战的压力下,在快速的社会变迁和众多的社会矛盾、冲突的作用下选择成功的改革路径。政府—市场二分法的悖论、公私部门边界的日益模糊、地方政府官僚体系的式微及私营部门新契约主义的异军突起,吸引全球地方政府治理的学者和官员关注并师法工商私营部门成功的战略与工具。作为地方政府治理的一种制度选择和模式设计,新契约主义在地方治理的凸现并不是某一种特定的原因或者一种力量单独促成的,它的产生、兴盛既是地方政府治理理论尤其是善治理论所意蕴的新模式或战略性制度设计,也是地方政府为摆脱自身困境而采取的一种自救措施,更是地方政府和民间社会力量为解决地方社会问题、提高公民福祉而进行的自我调整、自我变革、自我完善的过程。
  世界风险社会的严峻挑战。人类社会正在由工业社会向后工业社会转变,在社会生活的几乎每一个领域,都呈现出复杂性因素增长的势态,正是由于复杂性因素的增长,使我们的世界变得越来越具有不确定性的特征,德国学者乌尔里希?贝克把当今社会称作为“世界风险社会”。以超级信息符合为基础的全球化正以前所未有的龙卷风席卷整个世界,动摇并改变着原有的政治、经济和社会运行模式。“我们正在经历一场变革,这场变革将重新安排即将到来的世界政治和经济。”[iii]“它从物质上到观念上全面深刻地影响和改变着包括个人、民族、国家以及各个组织在内的社会能动者及整个社会结构的存在,用新的选择和挑战组成了使各方濒于应付的困境。”[iv]为了“彻底改造”政府本身,或者为了使地方政府管理向地方治理转变,应该鼓励地方政府成为有弹性的、有创造性的并具有很强的适应性。全球化、风险型社会、激荡的外界环境催使着地方政府变革求新,寻找新的治理框架。
  地方政府科层制的式微。加拿大学者唐纳德曾批评官僚体制是与工业社会相适应的行政技术,它已经风采不在并逐渐淡出。彼得斯在《政府未来的治理模式》中称官僚科层制为“旧时代的信条。”欧文?e?休斯也承认“韦伯提出的官僚制理论能提供技术性效率的观点已得不到人们广泛的认同了。”革新专家奥斯本更为激进甚至主张完全抛弃科层制,认为“官僚制既无必要也无效率,应该选择运用其他的手段”。可见,作为地方政府组织结构的传统典范——官僚科层制已越来越受到人们的质疑,在后工业时代,它已经不再起作用并且公认为正在失去作用,科层制正在失去它以往的光彩并远离人们的视线。“官僚制走向式微和被根本性改造的道路是不会逆转。”[v]取得成功的新契约主义及其实践模式自然而然填补了官僚科层制离去所留下的空白并开始展现出其兴盛的发展态势。
  地方政府竞争的现实情势。“竞争的不可避免性是时代最重要的主题。”[vi]随着现代社会经济的发展,竞争已经成为一种普遍适应的重要的促进工具,政府也概莫能外。布雷顿提出了把政府竞争作为一种政治经济学分析范式的思路,强调了“竞争型政府”概念,认为在联邦制国家中政府间关系总体上来看是竞争的并指出政府之间都围绕着提供非市场供给产品和服务相互竞争。[vii]新制度经济学派则把经济市场上竞争的天然法则拓展到地方政府的集体行动的分析中去,得出地方政府间的竞争总是不可避免而且大量存在。如何趋利避害?如何以现有的资源为区域的公民提供更多更好的服务?如何以花费最少来维持服务的水平?如何来提高地方政府的竞争力竞而拉动整个地方政府经济的增长?现实情势呼唤新的治理理念和实践模式。
  工商企业新契约主义的传播示范。杜鲁克在《革新与企业精神》一书中曾指出,政府机关应像商业机构,实施企业化经营,促进公共部门的企业化管理,是当前政府最主要的政治任务。新契约主义使一大批目光远大公司在激励的市场竞争环境中,针对工业社会尤其是早期工业社会所形成的一整套旧的生产经营管理制度及其背后的理念和原则,围绕流程再造,进行了“彻底的”和“显著的”改革,并取得了卓有成效的业绩。私营部门活力的重新焕发为新契约主义地方政府治理的再造提供了可借鉴性。

  三、新契约主义的治理模式
  新契约主义理论之树在世界范围内地方政府治理的实践土壤上硕果累累,描绘出多样性通向地方政府治理的罗马之路,实践求索表现出了改革模式群芳吐艳的景象。
  市场式模式。该模式认为,当下的行政改革是利用市场并接受这样的假定即私人部门的管理方法(无论是什么样的管理方法)几乎可以说是与生俱来地优越于传统的公共部门的管理方法。不管经济发达的西方各国还是最贫穷的非洲国家是否考虑进行改革,人们普遍假设提高政府组织效率的最佳甚至惟一方法是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚体制。[viii]在彼得斯看来,地方政府治理的有效性应建立在市场契约的基础上,使价格机制、供求机制和竞争机制的作用得到充分的发挥,推行外部合同制,将提供公共服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两个主体,让其通过契约关系进行市场运作。“在公私伙伴关系中,从政策到执行的权威链不再存在,代之而起的是契约,契约把政策的制定者和政策的产出分离开来。权威链中存在者缺口,而这中缺口是由契约来填补的。”[ix]萨瓦斯则主张地方政府治理通过契约合同基础上的民营化将政府控制或经营的公共服务项目交由私人企业或承包经营,民营化的核心是更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求,作为萨氏政府治道变革的民营化理论三大支柱之一的委托授权的核心要素便是建立在契约理念之上的合同承包与特许经营。简?莱恩在《新公共管理》一书中将主导西方世界改革范式的新公共管理界定为签约外包制(contracting-out)和政府内部契约制(contracting-in)的综合。“在新公共管理体制中,政府运用一系列契约手段来管理公共部门”。莱恩认为要实现市场模式在地方政府治理成功地运行,就必须大大地提高政府签订契约和监控契约运作的能力,之所以如此做的原因是缘于这样一个信念,即认为合同制能提高效率,并把这种成功的治理模式定义为公共部门合同制(public sector contracting regime)。正是在这一思潮的影响下,许多地方政府将市场化作为治理的摹本。
  企业型政府。很多学者潜意识地把企业型政府等同于市场模式,从严格意义上讲这是不妥当的。企业是市场的基本主体但不是惟一主体,市场强调的是民营化和私有化,强调的是市场配置资源的基础性,关注地方政府治理的外部竞争机制、供给机制和服务机制,而企业型政府则主张将工商管理部门的技术方法来塑造地方政府,希望地方政府像私营企业一样根据市场机制来有效的运作,强调的是政府内部活力的打造。奥斯本和盖伯勒在《改革政府》一书中称此为“第三种选择(a third choice)”,认为将企业精神引进政府部门,能超越“增加税收”或“减少支出”的两难困境,可以有效提升地方政府的治理能力。罗兰诗在《公共政策的转型:企业型官僚与革新之动态》中亦指出,政府是创造社会福利的工具,一旦过时即须重建,将僵化的官僚体系转换成具有革新精神的企业政府。企业型政府的理论核心是通过绩效合同与协议,运用企业化管理手段、技术和方法使地方政府如何有效地克隆企业的公司治理结构模型并具有革新与适应不断变化环境的再生能力,为政治市场的顾客提供更多更好更快的公共产品和服务。戴维?奥斯本在《政府改革手册:战略与工具》中将企业型政府的绩效合同与协议定义为要求管理者和组织承担绩效风险,建立奖励和惩罚并且授予公共领导者解雇没有提供预期结果的高层管理者的自主权(或整个组织),并指出组织绩效合同最普遍的形式是与服务提供者签订合同。政府再造中灵活绩效框架工具是地方政府治理中最普适的绩效合同,作为一种掌舵与划桨职能分离的元工具,它将具有明显不同使命的划桨职能分属不同的组织,并使用书面协议规定这些组织的目标、预期结果、绩效后果及管理灵活性。
  新公民治理。从威尔逊《行政之研究》确立行政学的百年以来,经济学的研究途径、方法和模型一直主导着整个行政发展的变革并接受自然科学的标准。技术理性——科学分析的思路和技术进步——取得了绝对的垄断地位,实证主义的量化研究方法几乎成为科学研究的代名词。[x]科学化路径和市场取向成为治理的流行时尚,理性人假设、效率之上、工商管理的技术和方法等经济学的理论信条充斥着整个非市场领域,经济契约,合同外包、掌舵与划桨的分离等经济手段成为治理良方的同义词。地方政府治理是一个纷繁复杂的多维性领域,任何单一的研究途径或实践模式都无法把握整个领域的真实情况,无法掌握该领域的规律本质,更无法指导此领域的改革实践。在经济契约治理途径主流声音的背后,传来关注公平、正义、代表制和参与的呼声,一大批学者主张政治学、社会学、伦理学、法学等契约理论的复归,认为经济学的契约主义是治理的一种有效途径但不是惟一途径,在承认效率契约基础上更注重宪法契约、社会契约和道德契约。新公共行政学家弗雷德里克森认为公共行政学及其政府治理实践不能仅仅建立在效率和经济契约的原则上,宪法和社会所赋予政府的伦理、诚信、责任问题应成为治理强调的重点,地方政府治理要关注公共利益的实现,更要关注和致力于实现社会的公平和正义,民主行政之模型应是地方政府治理中最佳的制度选择。此外,以罗伯特?b?登哈特为代表的一批公共行政学者基于对企业家政府理论缺陷的反思与批判,提出了新公共服务的治理理论。新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念,登哈特认为治理的合法性来源于公民契约,地方政府治理应服务于公民,而不是顾客;应重视公民权胜过企业家精神,重视人而不只是重视生产率,地方政府组织及其人员应该关注的不仅仅是市场,他们还应该关注宪法和法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益等非效率契约。

  四、新契约主义的未来走向
  作为地方政府治理一种全新的制度设计与实践模式,新契约主义一经出现便引起众多学者的关注。凯特尔对契约主义作了精辟的阐述:在这里,争论的问题并不是说……而是说契约关系意味着一种不同类型的公共治理。英国社会学家迈克尔?莱斯诺夫则强调用社会契约来挽救地方政府治理的财务危机、管理危机和信任危机,认为“我们拯救国家之纲领的核心在于社会契约”。新契约主义的旗手简?莱恩第一次明确把契约主义作为一种基本的研究途径和治理的理想形态并预言治理王国领域一种切实可行的新理论——合同制国家的风靡。基此可见,新契约主义者力图从经济学、政治学、社会学、法学等契约理论出发来构建一套理想的地方政府治理思想体系,以恢复契约主义在社会科学应有的学科地位及实践价值。
  与此同时,有学者则对新契约主义抱怀疑的态度甚至批判的眼光。认为新契约主义并不是一个什么全新的理论分析框架更不是一种所谓的实践治理模式,其理论无非是政治学、经济学、法学等学科关于契约理论的“大杂烩”,是新瓶装旧酒;有学者批评新契约主义的合同化倾向,认为在地方政府治理实践中存在着把契约等同于合同化的途径,容易出现合同万能论的错误倾向及做法;也有学者指出新契约主义并不一定能导致地方政府治理的帕累托最优结果,所签订的契约也许不是代表公众的最大利益,在契约运作过程中或许存在着机会主义或寻租行为;还有学者担心新契约主义的治理途径并不能出现当初所设想注重经济契约、社会契约、法律契约与道德契约的平衡,容易出现契约治理的悖论:他们要么因过于强调效率契约而忽略地方政府治理的新公民治理模式,要么因只是关注公正性而忽视地方政府治理的市场式模式和企业型政府。总之,在批评者看来,新契约主义如同政府与市场一样存在治理失效或治理失灵问题,它并不能完全解决地方政府治理中的所有问题。

  罗森布鲁姆在《公共行政学:管理、政治和法律的途径》中指出,公共行政理论与实践眼下面临的迫切问题在于:如何对不同研究途径所拥有的价值结构与程序安排以及技术方法进行整合。可见,面对复杂性、不确定性日增的地方政府治理领域,任何单一的制度设计与实践模式都必然失败,新契约主义在整合传统公共行政学的科学化路径、新公共管理的企业型政府和市场式取向、新公共行政与新公共服务的公民治理的基础上,构建了以契约为核心的地方政府治理的理论框架、研究途径和战略工具,指明了地方政府治理的发展图景。诚然,如批评者所担忧的那样,新契约主义也会存在治理的有限性,问题的关键在于如何把新契约主义理论及其治理战略与当地的政治制度、经济发展、历史传统、文化习俗等相结合,寻求更广泛的治理支持力量,发展更有效的公共事务治理道路。

 

参考文献

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[i] 孙柏瑛:《当代地方治理——面向21世纪的挑战》,1页,北京:中国人民大学出版社,2004。
[ii] [英]卡洛林?安德鲁:《从地方政府管理到地方治理》载《治理与善治》,179页,北京:社会科学文献出版社,2000。
[iii] [美]罗伯特?赖克:《国家的作用》,1页,上海:上海译文出版社,1994。
[iv] [日] 星野昭吉:《全球政治学:全球化进程中的便道、冲突、治理与和平》,23页,北京:新华出版社,2000。
[v] 孙学玉:《企业型政府论》,61页,北京:社会科学文献出版社,2005。
[vi] [美]哈罗德?德姆塞茨:《竞争的经济、法律和政治维度》,12页,上海:三联书店,1992。
[vii] breton, albert: competitive governments: an economic theory of politics and public finance. cambridge, new york: cambridge university press,1996.p.xi.
[viii] b?盖伊?彼得斯:《政府未来得治理模式》,21页,北京:中国人民大学出版社,2001。
[ix] [美]乔治?弗雷德里克森::《公共行政德精神》,72页,北京:中国人民大学出版社,2003。
[x] [美]杰伊?d?怀特,盖?b?亚当斯:《公共行政研究——对理论与实践的反思》,5页,北京:清华大学出版社,2005。

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